文章总结： 本文解读了工信部发布的《基础电信企业用户个人数据安全保护技术能力建设指引》，概述了2025至2027年三级能力建设目标与2026年重点任务，涵盖日志留存、权限管控与脱敏改造。文章指出平台建设需与业务流程深度融合，强调解决流程缺陷导致的内部泄露风险，并分析了不同运营商管理模式差异、新技术落地妥协及日志标准不统一等实施挑战，建议通过规范流程与定制开发提升合规实效。 综合评分： 86 文章分类： 政策法规,数据安全,安全建设

小议《基础电信企业用户个人数据安全保护技术能力建设指引》

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草根老烦 草根老烦

老烦的草根安全观

2026年3月2日 13:47 广东

2025年工信部为深入贯彻中央领导同志重要指示批示精神，落实《数据安全法》《网络数据安全管理条例》《工业和信息化领域数据安全管理办法(试行)》有关规定，健全基础电信企业用户个人数据安全保护技术能力，发布了《基础电信企业用户个人数据安全保护技术能力建设指引 (2025 版)》。作为指导三大运营商开展个人信息保护工作的重要指引。《指引》要求自2025年起至2027年止，通过为期三年的时间完成从“部→集团一省公司/专业公司” 的三级能力协同联动。按照规范事前安全管理能力、强化事中风险管控能力、查补事后溯源核查能力，并行推进能力建设，形成”事前安全管理一事中风险防控一事后溯源核查”的全流程安全防御与应对 闭环能力:

• 实现”权限精细配置、账号规范管理”。建设用户个人数据处理权限精细化管理能 力，强化数据操作权限管理等，确保权限最小化与动态控制。
• 实现”操作规范留模、数据应隐尽隐、流转集中可控”。建设用户个人数据处理日志全量合规留存、数据加密密脱敏防护、数据流转行为集中管拉等能力。
• 实现”日志备份不可篡改，事件精准核查湖源”。建设独立存储、查询、分析用户个人数据处理日志的专用系统，保障日志数据的完整性、机密性和l可用性，有效支撑事件溯源核查。

指引提供了明确的技术能力总体架构，如下图因其他因素未提供

图 基础电信企业用户个人数据安全保护技术能力总体架构图

该指引是目前国内为数不多的能够具体声明从纵向架构中开展个人数据安全保护工作的文件，针对该文件在为期两年的建设中，笔者针对该指引的学习提出一些心得。

从整个指引中，提取了2026年的建设要求：

• 开展所有涉及用户个人数据系统的事前安全管理能力和事中风险防控能力建设和改造工作，实现经营管理类(如计费系统BOSS/JBOSS、短信中心SMSC、呼叫中心平台CC等)、大数据分析类(如大数据平台、经营分析平台、数据中台等)、客服类系统(如客户关系管理系统CRM、客服系统、网上营业厅等)、综合网管类(如上网日志留存及查询系统等)、涉用户实名信息类(如号卡管理、实名登记、渠道管理、政企业务管理等系统)等重点业务应用系统和相关数据库系统改造及能力覆盖，同时完成数据处理日志留存专用系统技术规范编制和研发测试工作;
• 实现对涉及用户个人数据的重点业务应用系统、数据库系统、安全防护系统等的数据处理权限管理能力改造，实现数据处理权限创建、审批、监控、回收等的全流程管控;
• 针对涉及用户个人数据的重点业务应用系统、数据库系统、安全防护系统等，实现登录访问日志、权限管理日志、数据处理日志的全量采集、标准化处理、统 一留存和定期核验;
• 针对涉及敏感用户个人数据和包含数据静态存储场景的重点业务应用系统、数据库系统等，完成数据静态存储加密和可逆脱敏能力改造;
• 建设数据流转安全管理平台，对重点业务系统数据接口安全管理能力进行集中化管理，实现数据接口登记、审批、配置、监控等重点功能;
• 优先完成数据处理日志专用系统的技术规范编制与征求意见工作，开展数据处理日志留存专用系统的研发测试工作，并根据测试结果对数据处理日志专用系统的技术规范进行修订。

从要求中不难看出，《指引》不仅仅是一个技术平台的建设，还需要针对落实技术平台构建相关技术规范。

从具体技术实现工作而言，《指引》提出全流程管控的要求，也就意味着，平台建设的关键核心问题是要将平台功能流程与运营商业务流程相匹配，才能真正落实“全流程”管控要求，这实际上为平台落地带来一种挑战。传统的平台建设思路往往在继承网络安全平台建设的思路，脱离开业务流程构建，但数据安全的独有特色使得数据的流转一旦离开业务流程的约束，数据管控也就失去了控制的价值和意义。我们从历年来的个人数据泄露和滥用案例分析，80%的数据是源于流程缺陷和绕开流程导致的内部人员或者第三方供应商，而真正源于网络攻击所带来的数据泄露不足10%。同时，我们在对于账号管控而言，同样会存在很多系统只验证账号而不验证使用账号的人，一方面是由原有的业务系统授权机制的弊端所带来的后果，而另一方面是业务为了尽可能的使用户易感性所带来的问题。这些问题实际上都在考验数据安全工作开展的效果。流程还需要进一步明确具体的归属部门、角色，以便及时有效的处理相关事件及注册、管理、下发、配置职能账号和授权。

传统的创新往往纠结于技术的应用，比如：AI、零信任、隐私计算等；但现实的操作中，我们会发现，由于受到用户体感的影响、效率的影响、便捷性以及高速变动的业务授权关系和不良好的流程管控，新技术所带来的优势往往会因上述原因而妥协，也就意味着很多新技术的部署和新技术的应用成为两个平行世界。而解决这个矛盾的最佳手段就是从流程中建立规范，产品适应流程，而不是流程适应产品。

《指引》从整体技术总体框架而言，是针对平台功能的需求描述，从纵向管理职能和横向管理能力出发，以事件治理为主线，以行为与日志为元素，对个人数据保护工作进行全面覆盖。各个纵向层级基于自身的管理职能构建不同的功能模块，上下游能够高效准实时的对行为进行不同的管、测、查职能。但是各个运营商管理模式不同，如：联通集团采用集约化管理、中国移动采用分布式管理+集约化管理、中国电信使用各省自管等模式，使得平台建设在各运营商不同省端都可能存在技术细节不同的问题。这就意味着从统建的角度而言，需要规范一个完整的业务流程后，基于流程和技术特征建立定制化开发；也就意味着，整个平台落地需要先梳理业务流程，针对存在缺陷的流程和正常流程建立不同的监测模型和知识库决策。

平台建设要求“2027 年完成企业侧数据处理日志留存专用系统建设，覆盖全量涉及用户个人数据处理的业务应用系统、数据库系统、安全防护系统的日志数据，并实现与企业侧数据流转安全管理平台有关功能的对接联调，……”对于各省而言，面临着一个挑战-到底多少业务涉及个人数据的处理？比如：上网日志是否涉及个人数据？个人数据在不同业务尤其是关联话单和卡业务的过程中，分裂出的不同业务属性中是否会涉及个人数据；有多少系统要接入平台；不断变化的政企/市场需求中，需要处理个人数据的入口途径、账号有哪些？对于平台建设而言很难形成一种非常通用的规范和标准；在整个平台建设中，最大的挑战就是如何平衡业务和合规的要求。结合”两清两固“工作开展平台建设和落实，可以大大降低平台联调的复杂性以及提高平台使用的准确性。

整个《指引》的落地会大大提升运营商个人数据安全管理的能力和效果，但是需要充分考虑基于复杂化网络结构和云计算产生的分布式虚拟网络身份标签的变化等问题。同时还需要充分协调运营商使用各个厂商产品日志格式标准问题等。

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