文章总结： 本文剖析了欧盟在人工智能全球治理中的监管策略，指出其试图通过《人工智能法案》延续《通用数据保护条例》的‘布鲁塞尔效应’，以高标准监管塑造全球规则。然而，由于欧盟技术实力相对落后、面临中美技术竞争与企业游说压力，其监管权力遭遇挑战。为此，欧盟在实施阶段反思监管局限性，转向简化规则、减轻企业负担，并通过加大技术研发投入、建设算力基础设施来寻求全球领导地位。 综合评分： 82 文章分类： 政策法规,人工智能,全球治理

专题•特别策划｜欧盟监管权力与人工智能全球治理中的 “布鲁塞尔效应”

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信息安全与通信保密杂志社

2026年4月8日 17:54 四川

编者荐语

本文深入剖析了欧盟从《通用数据保护条例》到《人工智能法案》的监管路径依赖，揭示了其高标准规制在技术迭代加速、中美算力竞赛夹击下面临的“监管失灵”困境。为应对此困境，欧盟被迫从“规则输出”转向“算力投资”，试图通过建设人工智能工厂、简化行政负担来重塑竞争力。

引用本文

宫云牧 . 欧盟监管权力与人工智能全球治理中的“布鲁塞尔效应”[J]. 信息安全与通信保密 ,2025(11):26-39.

文章摘要

在人工智能的国际技术竞争中，欧盟凭借其强大的监管权力，颁布了全球首个专门针对人工智能的法律框架，期望依托《人工智能法案》实现人工智能全球治理中的“布鲁塞尔效应”。《欧盟运行条约》赋予了欧盟在数字治理中的监管权力，《通用数据保护条例》则是欧盟运用监管权力形成“布鲁塞尔效应”的典型案例。在人工智能领域，欧盟由于自身技术实力相对落后于中美两国，选择延续既有监管路径参与国际技术竞争，但其监管权力面临大国博弈与企业游说的双重压力，尚不完全具备“布鲁塞尔效应”的形成条件。鉴于此，欧盟在《人工智能法案》实施阶段，系统性反思自身监管权力对企业技术创新的不利影响与“布鲁塞尔效应”的局限性，着手简化监管规则并减轻行政负担，通过加强人工智能技术研发投入、建设算力基础设施与拓展国际合作等方式，寻求获得人工智能领域的全球领导地位。

0 引  言

2025年7月，欧盟委员会先后发布了《通用人工智能实践准则》和《通用人工智能模型提供商指南》两份文件。前者涵盖透明度、版权及安全与保障3部分内容，企业可通过自愿签署的方式来证明其符合《人工智能法案》（Artificial Intelligence Act）的监管要求，由此减轻行政合规负担。后者则进一步细化了通用人工智能模型（general-purpose AI,GPAI）的划分标准，将其界定为训练时所需计算资源超过1023次浮点运算（floating point operations per second,FLOPs）并且能够执行生成语言（文本或音频形式）、文本生成图片或视频任务的模型。在人工智能领域，欧盟既希望运用监管权力来发挥“布鲁塞尔效应”，又寻求通过加强技术投资与基础设施建设来确立全球人工智能领导地位。面对科技企业游说与美国贸易谈判压力，欧盟在推进《人工智能法案》分阶段实施的同时，也尝试简化相关监管规则、减轻企业的合规负担。可见，如何实现技术监管与技术创新之间的动态平衡，是欧盟在人工智能治理中亟须解决的重要问题。本文首先回顾欧盟在数字治理中的监管权力来源和“布鲁塞尔效应”的生成机制；其次讨论欧盟监管权力在人工智能国际技术竞争中所面临的内外阻力；再次结合欧盟委员会在《人工智能法案》生效后发布的一系列政策文件，探析欧盟对监管权力的反思与“布鲁塞尔效应”的局限性；最后研判欧盟在全球人工智能治理中的新动向及其地位诉求。

1欧盟监管权力的来源与“布鲁塞尔效应”的生成逻辑

在数字时代，欧盟依托自身强大的监管能力与规模可观的数字单一市场，将欧洲治理与监管模式向全球辐射，寻求在全球数字治理中占据主导地位。本文将系统梳理欧盟监管权力在法律基础，阐释“布鲁塞尔效应”的生成逻辑。

1.1 欧盟数字治理中的监管权力来源：《欧盟运行条约》

《欧盟条约》（Treaty on European Union,TEU）与《欧盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union,TFEU）共同构成了欧盟的法律基础。其中，TFEU第114条规定：欧洲议会和欧洲理事会应按照普通立法程序采取措施，促进各成员国法律法规或行政行为相关条款的趋同一致性，以建立欧盟内部市场并保障其正常运转。值得关注的是，TFEU第114条并未提及须获得成员国一致同意的要求，这在一定程度上缓解了欧盟在内部市场监管立法过程中的协调困境。聚焦欧盟数字治理，以《数据治理法案》（Data Governance Act,DGA）、《数字市场法案》（Digital Markets Act,DMA）和《数字服务法案》（Digital Services Act,DSA）为代表的数字立法，均将TFEU第114条视为监管数字单一市场的法律依据。除此之外，TFEU第16条对个人数据保护权的规定，为《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation,GDPR）与《人工智能法案》提供立法依据。概言之，TFEU为欧盟在数字治理中运用监管权力提供法律支撑，欧盟将自身在内部市场的权能延伸至数字领域。

1.2 “布鲁塞尔效应”的形成：GDPR

“布鲁塞尔效应”（brussels effect）由阿努·布拉德福德（Anu Bradford）率先提出，用于形容欧盟对全球市场的单方面监管权力（unilateral regulatory power）。欧盟运用监管权力规制在单一市场中运营的跨国企业行为，确保它们的产品与服务达到欧盟标准。换言之，欧盟以自身市场规模与监管能力为依托，颁布塑造全球商业环境的法律法规，无需借助国际机制或与他国合作的方式，便可单方面实现对国际市场的规制与监管。“布鲁塞尔效应”的形成依赖五大要素：市场规模、监管能力、严格规制、监管对象非弹性，以及技术、经济和法律层面的标准不可分割性。布拉德福德进一步区分了“事实上的布鲁塞尔效应”（de facto brussels effect）与“法律上的布鲁塞尔效应”（de jure brussels effect）：前者指的是跨国企业在商业动机驱使下，调整其在全球范围内的生产与运营行为，以符合欧盟监管规则，在事实层面将欧盟法规延伸至国际市场；后者指的是在前者基础上，跨国公司为了避免在国内竞争中处于劣势，游说所属国政府出台与欧盟类似的法规，在法律层面形成对欧盟的模仿与追随。

在全球数字治理中，欧盟“布鲁塞尔效应”的代表性案例为2016年出台的GDPR，其所包含的域外效力与充分性认定条款，均有助于欧盟数据监管规则向国际市场传播扩散。一方面，GDPR第3条确立了对欧盟境外的数据控制者或处理者的管辖权，只要其向欧盟境内数据主体提供商品、服务，或者监控欧盟境内数据主体活动，便会被纳入欧盟监管范围。该条例还明确了欧盟数据监管权的域外适用范围，不再受限于属地管辖原则，而是遵循效果原则，以“目标导向”为一般管辖原则。另一方面，GDPR第45条提出数据保护的充分性认定（adequacy decision），即由欧盟委员会认定第三国能够提供与欧盟水平相当的数据充分保护措施，无须特定授权便可将个人数据传输至该国。目前，欧盟委员会已认定阿根廷、日本、韩国和新西兰等国具备与欧盟实质等同的数据保护水平。

鉴于此，GDPR助推欧盟在全球数字治理中形成“事实上的布鲁塞尔效应”与“法律上的布鲁塞尔效应”。苹果、微软和谷歌等美国科技巨头纷纷修改企业隐私保护政策以符合GDPR规定，巴西、中国与印度等国颁布的《个人信息保护法》均在一定程度上借鉴了欧盟的数据监管规则。换言之，欧盟依托自身监管权力出台高标准的数据合规要求，利用庞大的数字单一市场规模，将其数据监管规则向全球市场扩散，在全球数字治理中形成“布鲁塞尔效应”。

1.3 “布鲁塞尔效应”的扩展：《人工智能法案》

从网络空间数据治理到人工智能治理，欧盟期望继续发挥“布鲁塞尔效应”，通过构建全面完善的高标准监管框架，运用监管权力塑造全球人工智能的治理模式与发展路径。欧盟委员会于2021年4月公布了《人工智能法案（提案）》，将人工智能系统界定为“一种或多种技术和方法开发的软件，能够在给定的一组人为定义的目标下，生成诸如内容、预测、建议或决策等输出，从而影响其所交互的环境”，并且提出了风险分级监管、市场准入和监管沙盒等新制度。

鉴于2022年涌现出以ChatGPT为代表的生成式人工智能技术，欧盟在2024年颁布的《人工智能法案》最终版中完善了人工智能系统的定义，将其界定为“一种设计用于以不同自主程度运行的基于机器的系统，该系统在部署后可能会表现出适应性，并且为了明确或隐含的目标，从其接收的输入中推断如何生成输出，如预测、内容、建议或决策，这些输出可以影响物理或虚拟环境”。与2021年版本相比，该定义由“软件”（software）扩展为“基于机器的系统”（machine-based system），从“人为定义的目标”（human-defined objectives）修改为“明确或隐含的目标”（explicit or implicit objectives），并且细化了人工智能系统输出对“物理或虚拟环境的影响”。由此观之，欧盟致力于构建面向未来的人工智能监管框架，针对人工智能系统（AI system）采用具有前瞻性的概念界定，以此将监管范围延伸至尚未知晓或开发出来的新技术与新方法。

《人工智能法案》延续了GDPR赋予欧盟的域外管辖权，任何人工智能系统开发者在训练算法时使用的欧洲数据或为欧洲市场开发人工智能应用程序都将受到欧盟法规的监管。换言之，《人工智能法案》也遵循“效果原则”，主要关注相关产品或行为在欧盟境内形成的实际影响，将欧盟监管规则扩展至其他国家，以期形成全球人工智能治理中的“布鲁塞尔效应”。具体来说，高质量的人工智能系统需要以大规模数据集为支撑，并且算法训练与应用程序开发具有不可分割性，人工智能技术开发者以获得经济利益为导向，或将倾向于满足欧盟的监管要求并将欧盟的技术治理规范延伸至其应用程序部署的国际市场之中，进而形成“事实上的布鲁塞尔效应”。与此同时，欧盟向印度、日本、韩国、新加坡和菲律宾等十余个亚洲国家派遣代表，游说上述国家追随欧盟人工智能监管规则与治理模式，以《人工智能法案》为全球人工智能治理的典范，由此实现“法律上的布鲁塞尔效应”。

欧盟希望成为全球人工智能治理的标准制定者与规则引领者，利用技术监管优势带动技术创新发展，将数据治理中的“布鲁塞尔效应”扩展至人工智能领域。不过，数据治理与人工智能治理中的监管对象存在一定差异，前者主要围绕数据的存储、处理与传输等行为展开，后者针对复杂且动态变化的人工智能系统，其监管难度更高。欧盟人工智能技术监管面临两大挑战：一是技术更新迭代速度较快。从生成式人工智能（generative AI）、代理式人工智能（agentic AI），到具身智能（embodied AI），再到通用人工智能（artificial general intelligence）。相对静态的法律监管框架难以有效规制动态演进的技术活动，监管规则制定者也无法全面预判新技术带来的安全风险。二是技术生态体系竞争激烈。当前，人工智能国际竞争主要围绕技术生态体系展开，科技巨头利用数据、算法与算力优势，通过技术联盟等方式打造人工智能技术栈（AI technology stack），寻求占据技术生态体系中的优势结构位置。在此背景下，欧盟凭借监管权力获得技术竞争优势的既有路径受到冲击。在数据治理中，欧盟GDPR为本土企业搭建相对有利的竞争环境，在一定程度上限制了美国数字巨头的垄断优势。相较之下，《人工智能法案》中复杂严苛的合规要求，难以帮助欧洲企业获得全球技术生态体系中的竞争优势。

2人工智能国际竞争背景下欧盟监管权力面临的内外阻力

随着人工智能技术的快速发展与应用产品的大规模普及，大国针对人工智能技术领导地位的竞争日趋激烈。欧盟依托自身监管权力形成的治理优势，难以直接转化为人工智能技术研发应用维度的竞争优势。在人工智能国际竞争中，欧盟监管权力面临大国博弈与企业游说的双重压力。

2.1 大国博弈压力与全球人工智能技术领导地位竞争

人工智能作为通用目的技术（general purpose technology,GPT），对一国的国家安全、科技进步、经济发展与国际地位产生深远影响。大国围绕人工智能主导权与国际领导地位展开博弈。欧盟自身技术实力相对落后于中美两国，更倾向于遵循既有监管路径参与人工智能国际技术竞争，其监管权力也在一定程度上受到大国博弈的影响与制约。

2.1.1 美国：“去监管化”趋势与人工智能国际领导地位护持

美国凭借人工智能技术先发优势来划定技术资源的分配范围，既希望限制竞争对手获得先进技术的能力，又企图将他国企业纳入由美国科技巨头构筑的技术生态体系之中，以期占据全球人工智能技术领导地位。2025年7月23日，美国发布了《赢得人工智能竞争：美国人工智能行动计划》，该计划由三大支柱组成：一是加速人工智能创新，包含减少烦琐监管规则、推动开源模型发展与人工智能应用落地，以及加强对前沿技术与科学研究的战略投资等维度；二是建设人工智能基础设施，涵盖简化数据中心等基础设施审批流程、加强电网建设、恢复半导体制造业，以及为人工智能基础设施培养熟练劳动力等内容；三是引领国际人工智能外交与安全，涉及向盟友出口完整的人工智能技术栈、提升美国在人工智能全球治理中的影响力与强化人工智能芯片出口管制等方面。《美国人工智能行动计划》主要从以下两方面给欧盟人工智能治理模式带来挑战。

一方面，美国积极推动人工智能领域的“去监管化”，公开批评欧盟繁重的监管负担将阻碍人工智能技术发展。特朗普政府上任后便废除了拜登政府《关于安全、可靠、可信地开发和使用人工智能的行政命令》，并且要求联邦政府识别、修订或废除那些在非必要情况下阻碍人工智能开发与部署的监管规则，以促进由私营部门主导的技术创新活动。值得关注的是，特朗普政府在降低国内监管力度之余，又在贸易谈判中向欧盟施压，希望欧盟在数字单一市场上放松对美国科技巨头的监管。由此看来，《人工智能法案》的实施面临较大阻力，欧盟在全球人工智能治理中的监管权力也受到美国掣肘。

另一方面，美国大力支持人工智能技术的研发创新与规模化应用，以期在全球技术生态体系中建立起非对称相互依赖关系，促使欧洲企业对美国形成技术依附。具体而言，特朗普政府希望通过广泛的技术扩散实现利润转化，帮助本土科技企业在全球市场中形成垄断优势，由此获得经济收益、安全保障与国际地位优势。美国提出在全球层面构建人工智能技术联盟，向盟友及伙伴国出口包含硬件、模型、软件、应用程序和标准在内的人工智能技术栈，避免这些国家使用美国竞争对手的人工智能技术。在此背景下，欧盟难以在人工智能产业链中获得战略自主性，对美国的技术非对称依赖关系在一定程度上削弱了欧盟的监管力度，迫使欧盟向美国作出妥协，修改和简化人工智能相关监管规则。

2.1.2 中国：能力建设与人工智能全球治理中的国际公共产品供给

在人工智能的国际技术竞争中，我国企业通过降低大模型训练成本和提升资源使用效率等策略，构建人工智能大模型的开源创新生态，在全球层面推动人工智能的普惠发展。我国在2025世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议上，发表了《人工智能全球治理行动计划》，该行动计划将人工智能视为“造福人类的国际公共产品”，呼吁“遵循向善为民、尊重主权、发展导向、安全可控、公平普惠、开放合作的目标和原则”，共同推进人工智能发展与治理。从《全球人工智能治理倡议》（2023年10月），到《人工智能全球治理上海宣言》（2024年7月），再到《人工智能全球治理行动计划》与成立世界人工智能合作组织，我国以宣言、倡议和行动计划等形式，构建人工智能技术知识体系与国际话语体系，从话语层面框定人工智能技术产品与应用服务的用途目的，由此塑造全球人工智能发展路径与治理规范。

需要说明的是，《人工智能全球治理行动计划》并未直接影响欧盟的人工智能监管进程，但是我国倡导的开放、包容、普惠的人工智能全球治理理念与欧盟在人工智能领域的“布鲁塞尔效应”形成鲜明对比。具体体现在以下3个方面：首先，在人工智能技术发展维度，我国以能力建设为导向，从技术供给端入手，通过搭建人工智能技术生态与应用场景，推动人工智能赋能实体经济；欧盟以权利保护为导向，从技术需求端入手，强调人工智能系统提供者与部署者的透明度义务，保障使用者的知情权与隐私权等。其次，在人工智能技术监管维度，我国选择围绕诸如生成式人工智能这一特定技术类型制定具体监管措施；欧盟则倾向于实现前瞻性治理，建立全面且完善的人工智能监管框架。最后，在人工智能国际合作维度，我国以充分尊重各国差异性为前提，倾向于达成具有广泛共识的人工智能全球治理框架，支持国家结合自身国情推动人工智能技术与服务的发展；欧盟以高标准和严格规制为基础，致力于向全球推广欧盟人工智能监管规则与治理规范，希望利用“布鲁塞尔效应”引领全球人工智能治理路径。对于全球南方国家而言，人工智能能力建设与应用普及是社会经济发展的重要驱动力。欧盟依托数字单一市场确立的人工智能监管规则，无法满足全球南方国家的发展需求。鉴于此，欧盟的人工智能监管规则与治理规范缺乏国际吸引力，难以形成“法律上的布鲁塞尔效应”。

2.2 企业游说压力与《人工智能法案》的分阶段实施

自“布鲁塞尔效应”形成之初，欧盟便面临来自数字企业的游说压力。在2012年至2016年GDPR立法进程中，欧盟机构经历了前所未有的大规模游说活动。在《人工智能法案》的立法与实施阶段，欧盟面临来自人工智能企业的巨大游说压力，多家企业在公开信中联合署名，呼吁欧盟放宽法律合规要求或暂缓施行监管规则。鉴于《人工智能法案》已于2024年8月正式生效，本文重点关注该法案分阶段实施过程中所面临的企业游说压力。

一方面，美国科技巨头主导了欧洲数字单一市场中的游说活动，要求欧盟简化人工智能监管规则。2024年9月，由美国“元”公司（Meta）牵头，爱立信（Ericsson）和Spotify等企业首席执行官与研究机构人员共同签署了题为《欧洲需要人工智能监管确定性》的公开信。信中提到欧洲数据保护机构的过度干预给生成式人工智能技术发展带来不确定性，科技企业不清楚哪些类型的欧洲数据可以用于人工智能大模型的训练，基于上述模型构建的产品和服务或将无法准确反映欧洲的知识、文化和语言。在此基础上，科技企业呼吁欧盟在人工智能治理中加强数据监管规则的协调一致性，允许在人工智能大模型训练中使用欧洲数据，以确保欧洲的繁荣发展与技术领先地位。可见，欧盟高标准的数据监管规则被上述科技企业视为人工智能技术创新与产品研发的阻碍。

欧盟数据治理中形成的“事实上的布鲁塞尔效应”，在人工智能领域面临失效风险。2025年5月22日，来自国际商业机器公司（IBM）、微软（Microsoft）、亚马逊（Amazon）、美国“元”公司（Meta）、谷歌（Google）和OpenAI等美国科技巨头的代表在与欧盟委员会官员的会晤中，呼吁尽可能简化《通用人工智能实践准则》，避免给科技企业带来不必要的行政负担，并且应在最终版本发布后，留出充足时间给签署方来实施各项承诺。需要说明的是，欧盟《人工智能法案》第五章通用人工智能模型（general-purpose AI models,GPAI）相关条款于2025年8月2日正式实施。其中，《通用人工智能实践准则》属于自愿性规则，旨在帮助人工智能大模型提供商更好遵守欧盟人工智能监管规则。

《人工智能法案》第56条规定通用人工智能实践准则（Codes of Practice）须于2025年5月2日前公布。由于欧盟委员会收到许多企业延长实践准则咨询期的请求，《通用人工智能实践准则》最终版的出台比预期延迟了两个月。在2025年7月10日《通用人工智能实践准则》正式发布后，Meta首席全球事务官乔尔·卡普兰（Joel Kaplan）发文称不会签署欧盟《通用人工智能实践准则》，因为该准则给模型开发者带来了诸多法律上的不确定性，其措施也远远超出欧盟《人工智能法案》范畴，欧盟的过度干预将阻碍前沿人工智能模型的开发与部署。可见，欧盟《人工智能法案》在分阶段实施过程中面临多重阻碍，其所推崇的监管规则与行为规范难以如期发布，不仅未能赢得企业的自愿遵从，反而遭到美国科技巨头的公开反对。

另一方面，欧洲本土科技企业也向欧盟委员会施加压力，认为重叠冗杂的欧盟法规破坏了监管与创新之间的平衡，既不利于欧洲冠军企业（European champions）的发展，又削弱了欧洲产业界在全球竞争中规模化部署人工智能的能力。2025年7月3日，包括空客（Airbus）、阿斯麦（ASML）、飞利浦（Philips）和Mistral AI和西门子能源（Siemens Energy）在内的欧洲工业和数字企业联合签署了给欧盟委员会的公开信，呼吁在通用人工智能大模型与高风险人工智能系统的关键义务生效前，暂缓两年施行《人工智能法案》，以便进一步简化相关监管规则，并给企业留出充分时间落实新规。

换言之，欧盟在人工智能治理中的监管权力面临美国科技巨头与本土企业的冲击与挑战。前者受自身商业利益驱动，积极游说欧盟简化监管规则；后者以提升竞争力为考量，敦促欧盟暂缓实施冗杂的监管规则，希望在地缘政治竞争中获得技术自主性与全球领导地位。欧盟虽然在全球人工智能治理中占据先发优势，率先完成《人工智能法案》的立法进程，但是其尚不完全具备人工智能领域“布鲁塞尔效应”的形成条件。

3人工智能竞争优势塑造与欧盟“布鲁塞尔效应”的局限性

在人工智能国际技术竞争中，欧洲单一市场虽有显著的市场规模效应，却因监管规则庞杂繁复而缺乏对科技投资的吸引力。在此情况下，欧盟重新审视监管权力与“布鲁塞尔效应”对其全球竞争力的影响。

3.1 欧盟监管权力反思：“莱塔报告”与“德拉吉报告”

从欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）第一任期到第二任期，欧盟在数字单一市场治理中的政策叙事呈现转向趋势，由技术主权、数字主权、经济和金融主权组成的欧盟主权话语与“开放性战略自主”叙事，转向积极有为的欧盟竞争力塑造话语。由欧盟委员会委托发布的“莱塔报告”与“德拉吉报告”均体现出上述转向趋势。

2024年4月，意大利前总理恩里科·莱塔（Enrico Letta）受欧洲理事会与欧盟委员会委托，针对欧洲单一市场的一体化问题撰写了《远不止一个市场》（Much More Than a Market）报告，呼吁在保障商品、服务、资本和劳动力的自由流动的基础上，将包括研究、创新、数据、能力、知识和教育在内的“第五种自由”纳入欧洲单一市场框架，通过建设技术基础设施与知识共享平台，消除知识共享壁垒，鼓励公私合作伙伴关系，增强研究人员和创新者的流动性，以创新要素驱动欧洲经济发展。值得关注的是，莱塔在报告中探讨了欧洲单一市场监管框架与“布鲁塞尔效应”的影响。一方面，欧盟监管规则应促进单一市场内的经济与创新活动，而不是向企业施加不必要的义务与行政负担，欧盟需要简化现有法律法规，提高单一市场的监管效率与相关性。另一方面，在地缘政治博弈加剧背景下，“布鲁塞尔效应”的影响力面临多重挑战，欧盟应避免强行施加不利于企业发展的监管法规，而是寻求在自身竞争力、战略自主性与公平公正国际环境之间取得平衡，基于稳健政策培育战略伙伴关系。

2024年9月，欧洲中央银行前行长、意大利前总理马里奥·德拉吉受欧盟委员会委托撰写了《欧洲未来竞争力》（The Future of European Competitiveness）报告，建议欧盟优先考虑在面临激烈国际竞争的经济领域中简化监管规则，全面评估欧盟法律给欧洲企业带来的合规成本与监管负担。报告指出，超半数欧洲中小企业（small and medium-sized enterprises,SMEs）将欧盟监管壁垒与行政负担视为企业发展的重大挑战，主要包含以下3点原因：其一，欧盟监管法规庞杂且存在重叠或不一致的问题，在2019年至2024年期间欧盟通过了约1.3万项法案，现有100项与科技领域相关；其二，成员国监管体系分散且监管机构有过度执法的情况，阻碍初创企业在数字单一市场的发展；其三，欧盟科技领域相关立法采取预防性原则来规避潜在风险，其所划定的监管范围难以准确覆盖前沿技术的最新发展动态，在一定程度上抑制了企业的创新能力。

3.2 欧盟全球竞争力塑造：简化监管规则与减轻合规负担

区别于以往政策报告强调欧盟规范的国际影响力与监管法规的域外效应，“莱塔报告”与“德拉吉报告”更关注欧盟过度运用监管权力给科技企业造成的不利影响。两份报告均体现出欧盟对自身全球竞争力不足的反思，而欧盟曾引以为傲的监管权力与“布鲁塞尔效应”则被视为欧洲冠军企业发展的阻力。欧盟提出在确保实现法律监管目标的同时，不向企业施加不必要的行政负担，以免损害欧洲企业的全球竞争力。2023年，欧盟委员会将简化企业报告义务与减轻行政负担列为优先事项，承诺在不损害相关立法政策目标的前提下为企业减少25%的行政负担。以“莱塔报告”与“德拉吉报告”为参照，欧盟委员会于2025年1月29日公布了《欧盟竞争力指南》（A Competitiveness Compass for the EU），该指南规划了未来五年欧盟经济发展的路线图，将简化监管规则与削减单一市场壁垒视为提升欧盟竞争力的重要驱动因素。

在此基础上，欧盟委员会于2025年5月通过了《单一市场简化提案》（Single Market Simplification Proposal），每年将为企业削减3亿欧元的行政成本。以GDPR为例，第30条有关控制者和处理者须维护数据处理活动记录的规定，不适用于雇员少于250人的经济主体或组织。欧盟委员会建议把中小市值企业（small and mid-cap enterprises,SMCs）纳入考量范畴，将豁免范围扩大至SMCs和员工少于750人的组织，并且在制定行为准则与建立数据保护认证机制时考虑SMCs的自身需求。需要说明的是，欧盟将SMEs界定为拥有不超过250名员工，营业额不超过5000万欧元，资产负债表总额不超过4300万欧元；SMCs的规模是SMEs的3倍，即净营业额不超过1.5亿欧元，其增长速度更快、创新水平与数字化程度更高。可见，欧盟希望通过减轻SMCs的合规负担，为欧洲本土企业打造良好的营商环境，提升欧盟数字企业的全球竞争力。

3.3 “布鲁塞尔效应”转向：基础设施投资与伙伴网络拓展

在全球技术领导地位竞争中，欧盟的人工智能技术发展水平与中美两国存在一定差距。在算力方面，截至2025年3月，美国的人工智能超级计算机性能（AI supercomputer performance）在全球占比为74.4%，中国占比为14.1%，而欧盟占比仅为4.8%。在数据方面，欧盟对生成式人工智能大模型训练所使用的个人数据实施严格监管，但是大语言模型需要大量数据输入来提升性能，科技企业较难在遵守GDPR与研发前沿模型中实现平衡。在算法与应用方面，截至2024年，美国研发出40个全球知名人工智能模型（notable AI models），我国紧随其后拥有15个人工智能模型，而在欧洲国家中仅有法国推出3个人工智能模型。面对外部大国博弈压力，欧盟无法凭借监管权力与“布鲁塞尔效应”完成对中美两国的技术追赶，其对人工智能技术发展的严格规制使得欧洲科技企业在国际竞争中处于劣势地位。鉴于此，欧盟不再一味强调自身在人工智能全球治理维度中的“布鲁塞尔效应”，而是从技术发展维度入手，加强人工智能技术研发投入与基础设施建设。

2025年4月，欧盟委员会发布《人工智能大陆行动计划》（AI Continent Action Plan），旨在提升欧盟的人工智能创新能力，寻求获得人工智能领域的全球领导地位。具体而言，该计划由以下五大关键领域组成：一是算力基础设施，包括大规模部署人工智能工厂（AI factories）、投资建设人工智能超级工厂（AI gigafactories）、扩充云服务和数据中心容量等内容；二是高质量数据，以数据联盟战略为依托，以数据实验室为平台，提升欧盟不同经济部门之间的数据互操作性与可用性；三是算法研发与应用，以《应用人工智能战略》（Apply AI Strategy）和《科学人工智能战略》（AI in Science Strategy）为抓手，以欧洲数字创新中心（european digital innovation hubs）为驱动力，推进人工智能在关键工业部门和公共行政部门的应用与部署；四是人工智能技能与人才培养，以技能联盟（Union of skills）与人工智能技能学院（AI skills academy）为平台，打造人工智能人才库，提升民众的人工智能素养；五是监管规则简化，设立《人工智能法案》服务台（AI Act service desk）来帮助企业理解欧盟监管规则、满足合规要求。由此观之，欧盟在人工智能国际技术竞争中更加注重实现技术资源积累与技术实力提升，较少强调其技术治理规范的影响力。

在加强对单一市场的技术投资之余，欧盟也积极拓展其全球伙伴网络，以增强欧洲科技竞争力、塑造全球数字治理模式与标准。2024年6月，欧盟委员会公布了《国际数字战略》（International Digital Strategy），旨在实现以下三大目标：一是通过经济和商业合作提升欧盟的技术竞争力；二是实现欧盟及其伙伴的高水平安全；三是与伙伴网络共同塑造全球数字治理和标准。欧盟将人工智能这一关键新兴技术列为国际合作的优先领域，借助全球伙伴网络吸引投资，在欧盟外部署人工智能工厂并将其连接到欧盟人工智能工厂网络，以及提供对人工智能模型和算法的访问等。不过，该战略全文并未提及“战略自主”或“技术自主性”，侧面反映出欧盟既难以在人工智能价值链中掌握绝对的技术主权，又无法摆脱对美国单方面技术依赖的困境。在此情况下，欧盟转而寻求以全球伙伴网络带动欧洲人工智能技术研发和规模化应用。

4 结  语

在数智时代的大国博弈中，由27个成员国组成的欧洲数字单一市场面临多重挑战。欧盟虽为一体化程度最高的区域性国际组织，但成员国在科技创新能力、经济发展速度与语言文化等方面仍存在显著差异。加之，欧盟法律的具体执行工作由成员国设立的国家监管机构负责，各国执行力度不同也在一定程度上阻碍欧洲本土企业的规模化扩张。在人工智能领域，欧盟沿用监管权力路径参与国际技术竞争，利用高标准立法与严格规制，寻求实现人工智能全球治理中的“布鲁塞尔效应”。欧盟虽然率先完成了《人工智能法案》立法进程，但该法案在实施阶段受到多方压力。由于缺乏绝对技术实力作为支撑，欧盟在人工智能全球治理中的规则塑造力与规范影响力有所下降。

区别于互联网时代的数据与平台内容治理，人工智能全球治理呈现出多样性与复杂化趋势。在生成式人工智能浪潮下，跨国科技巨头主动塑造全球技术治理议程，将自身发展诉求与母国战略叙事紧密结合起来，推动人工智能治理中的“去监管化”进程，寻求确立国际技术竞争中的非对称优势。鉴于此，欧盟难以凭借严苛的监管规则在人工智能全球治理中实现“事实上的布鲁塞尔效应”与“法律上的布鲁塞尔效应”。跨国人工智能企业因缺乏遵守欧盟监管规则的商业动机，而积极游说欧盟机构简化并暂缓实施《人工智能法案》中的部分条款。欧盟的监管规则与治理规范也未能引发他国的追随与效仿，反而被视为人工智能技术创新的阻力。

在此背景下，欧盟委员会在政策文件中从主权话语转向竞争力话语，以塑造欧洲竞争力为由，简化监管规则并且为SMEs削减行政负担。除降低合规成本外，欧洲本土企业还需要获得研发资金与基础设施支持。欧委会陆续发布了《欧盟竞争力指南》与《人工智能行动计划》等文件，但相关政策的实施情况与实践效果仍有待评估。当前，欧盟正处于人工智能技术竞争路径选择的“十字路口”，是延续监管先行的治理规则扩散模式，还是转向发展先行的技术竞争力塑造模式？简化监管规则的影响相对有限，欧盟应当明确数字单一市场发展所需的“布鲁塞尔效应”。

本文省去了参考文献，以方便排版

作者简介

宫云牧（1996—），女，博士，讲师，主要研究方向为欧盟政治与国际技术竞争。

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本文转载自：信息安全与通信保密杂志社 Cismag Cismag《专题•特别策划｜欧盟监管权力与人工智能全球治理中的 “布鲁塞尔效应”》