文章总结： 本文分析了2025年特朗普政府削减美国联邦科研间接经费的政策背景、历史沿革及多维影响。研究指出美国间接经费制度历经二战应急安排、1958年A-21通告规范化等阶段，当前削减政策主要影响大学基础设施维护、导致人才流失及科技型中小企业经营困难，但不会动摇美国核心竞争领域。最后提出对中国科技管理决策的启示建议。 综合评分： 85 文章分类： 政策法规,解决方案,安全建设,其他

特朗普政府削减联邦科研经费对美影响及有关思考

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2026年6月28日 12:00 北京

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以下文章来源于中国科学技术发展战略研究院 ，作者谭天骄、玄兆辉

中国科学技术发展战略研究院 .

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2025年美国特朗普政府削减联邦科研经费一事引起广泛关注，美国此次削减联邦科研经费仅限于间接经费部分。研究系统梳理了美国科研间接经费制度的历史演进脉络与现行运行机制。在此基础上，重点分析特朗普政府此次削减间接经费的政策逻辑与决策思路，并结合政策实施过程中的争议焦点与社会反响，深入评估该政策对美国大学科研生态、人才培养、企业运营及未来科研竞争力的多维影响。由此探讨对中国的启示与建议，以期为中国科技管理决策提供参考。

美国特朗普总统一直主张缩减联邦政府支出规模，在其上届任期内，曾多次尝试削减美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）、美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）以及其他联邦研究机构的预算，但因国会坚决反对而失败。随着特朗普重返白宫和共和党主导参众两院，类似的预算削减方案又被重新提上日程。2025年2月7日，特朗普政府计划大幅削减科研机构经费并裁减联邦政府工作人员，包括将NIH间接经费占比削减至15%。作为美国最大的科研机构，长期以来NIH研发支出约占美国联邦总财政研发支出的1/2，2022年研发支出就达到447.1亿美元。从此前白宫的相关声明及动作看，此次削减科研经费的主要方向在于控制机构运行成本、压缩间接经费支出。

1 美国间接经费制度的发展与现状

中国科研项目间接经费是指承担单位在组织实施项目过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用，包括为课题研究提供的现有仪器设备及房屋占用，日常水电气暖等消耗，有关管理费用的补助支出以及激励科研人员的绩效支出等。而在美国，间接经费类似于中国早期的“管理费”，不包括绩效支出，主要分为“设施费用”和“行政费用”两类。其中，“设施费用”包括建筑物、设备和资本改善，与某些建筑物相关的债务，设备改进、运营维护费用及相关债务利息；“行政费用”包括董事办公室、会计、人员以及所有其他类型的支出等。总体而言，无论是美国还是中国，间接经费的主要目的都是为了维持科研项目在执行过程中相关基础设施的运营保障，以及为公共部门和管理部门的必要服务提供资金补偿。

从间接经费发展历史看，美国科研间接经费呈现逐渐升高的趋势。这既是成本核算理念不断深化的结果，也是联邦政府、科研机构与社会公众多方利益博弈的产物。回顾美国科研间接经费制度的发展历程，可以清晰地看到其从初创到逐步完善、从简单补偿到精细管理的演变轨迹。

1.1　制度初创：二战时期的应急安排

美国的科研间接经费制度最早可追溯至第二次世界大战时期。1940年6月，面对纳粹德国的军事威胁，美国一批顶尖大学和工业实验室的科学家主动向罗斯福总统请缨，希望将民用科研力量转向军事技术研发。这一倡议催生了美国国防研究委员会成立，后发展为科学研究与开发办公室（Office of Scientific Research and Development，OSRD），这标志着联邦政府大规模资助大学科研的开端。

战时科研具有高度的紧迫性和不确定性。为了动员大学和企业参与国防研发，联邦政府需要设计一套能够激励各方积极性的资助机制。当时的政策设计者明确提出“不营利不损失”（no gain，no loss）的核心原则，即保证承担研发任务的机构既不会因承接政府项目而获利，也不应因额外负担而蒙受经济损失。在这一原则指导下，政府不仅支付项目的直接成本（如科研人员薪酬、实验材料费等），也开始对机构提供的一般管理费用等间接成本给予补偿。战时安排中，政府对大学的间接成本补偿采用固定费率方式，约为直接成本的50%；对企业则高达100%。这种做法在当时被认为是“虽不完美但务实的解决方案”，旨在迅速动员全国科研力量服务于战争需求。

战后，联邦政府对大学科研的资助并未终止，反而随着冷战开启而制度化。1950年NSF成立，NIH也逐步从内部研究为主转向大规模院外资助。这一时期，间接经费占政府科研经费支出的比重较为稳定，约在8%～10%左右。早期制度的特点是相对简单、缺乏统一规范，各联邦机构与大学之间的间接成本补偿安排各不相同，呈现分散管理的特征。

1.2　制度成型：间接成本概念的规范化

1958年，白宫行政管理和预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）发布《高等教育机构成本原则》，简称《A-21通告》（Circular A-21），首次以联邦法规形式明确了大学科研成本的分类与核算方法。《A-21通告》的核心贡献在于清晰区分了直接成本与间接成本：直接成本是指能够明确归属于特定项目的支出，如项目聘用人员的薪酬、专用设备、实验材料等；间接成本则是为支持科研活动而发生的、难以直接归集到具体项目的共同成本，包括设施使用费、图书馆资源、行政管理费用等。《A-21通告》的颁布为间接成本补偿提供了统一的法律基础，标志着美国科研间接成本制度从分散管理走向统一协商阶段。

此后，间接成本的核算方法不断细化。根据《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulations，CFR）第2篇第2章第200款的定义，间接成本又称为设施与行政管理成本（Facilities & Administrative Costs，F&A）。其中，设施成本包括建筑物折旧、债务利息、运营维护等，行政管理成本则涵盖院系行政支持、研究管理办公室运行等。计提间接成本的逻辑在于：科研项目在执行过程中必然依托机构现有的基础设施和公共服务，若不对此类共同成本进行合理分摊，就会出现“承担项目越多，机构成本缺口越大”的困境，最终危及研究型大学的可持续发展。

1.3　压力积聚：财政赤字与间接成本占比的持续攀升

进入20世纪80年代，里根政府时期美国联邦财政赤字急剧膨胀，不断增长的科研间接成本开始引起国会和公众的关注。1984年美国审计署（Government Accountability Office，GAO）发布的《确保NIH科研项目间接成本合理增长：一个困难的问题》报告显示，1982年NIH资助项目的间接经费占比已上升至平均30%左右。这一变化反映出间接成本的增长速度超过了直接成本，也引发了对成本核算合理性的质疑。

20世纪90年代，有关间接经费制度的争论愈演愈烈，突出表现之一是斯坦福大学的间接成本审计事件。1991年，媒体曝光斯坦福大学在向联邦政府申报间接成本时，将大学游艇的维护费用、鲜花装饰费等不合理开支计入间接成本，引发轩然大波。这一事件直接导致国会介入调查，众议员丁格尔主持召开听证会之后，斯坦福大学74%的间接成本比率被取消，执行55.5%的临时比率，并赔偿美国政府220万美元，斯坦福校长唐纳德·肯尼迪也因此辞职。此项事项直接推动OMB于1991年修订《A-21通告》，首次设置了行政管理成本的封顶限制：规定行政间接成本的补偿率不得超过26%。这一时期的标志性特征是，间接经费已由原来单纯的政府资助科研事项，逐步转化为“高校、政府与社会”之间的政治博弈，经费使用的问责与审查意味显著增强。

值得注意的是，尽管联邦政府与大学通过谈判确定的间接成本率在20世纪90年代后持续攀升，但实际执行的有效间接成本率（即间接成本实际支付额占直接成本总额的比例）却相对稳定。据美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research，NBER）最新研究，20世纪80年代，谈判费率与有效费率相差无几，但到2024年，前者平均已达58%，后者则维持在42%左右，二者差距扩大至16个百分点。这一现象部分源于核算基数的变化：随着直接成本中越来越多的支出类别被排除在修正直接成本基数（Modified Total Direct Cost，MTDC）之外，为了确保间接成本总额不变，谈判费率被迫上调。

1.4　双向制衡：精细化管理与利益博弈

进入21世纪，美国科研间接经费制度呈现出更加复杂的双向制衡格局。一方面，联邦政府运用会计、审计等多种手段加强对科研经费的控制，强调“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念。各联邦机构根据CFR的要求，对大学提交的间接成本核算材料进行严格审核，并与大学谈判确定最终费率。谈判过程通常持续数月，确定的费率有效期一般为2～4年。

另一方面，大学及其团体组织（如美国大学协会、公立与赠地大学协会等）的联盟力量不断增强，参与政府议价的能力持续提升。高水平私立大学由于议价能力较强，往往能够获得较高的间接成本率。例如，哈佛大学的间接成本谈判费率高达69%，耶鲁大学为67.5%，德克萨斯大学达59%，部分顶尖研究型大学的间接经费占比超过50%。这种差异反映了机构在谈判中的话语权差异，也凸显了间接成本率作为“高校、政府与社会”博弈焦点的本质特征。

间接成本率的核定遵循严格的程序：首先，大学根据OMB通告的要求核算本机构的实际间接成本；其次，联邦政府部门审核相关材料；最后，双方谈判确定最终费率。大学的谈判对手通常根据近三年经费的主要来源确定：若经费主要来自卫生与公众服务部（Health and Human Services，HHS），则与HHS谈判；若主要来自国防部（Department of Defense，DOD），则与DOD谈判。值得注意的是，不同谈判机构的策略存在差异：DOD为获取高质量研究成果，确定的费率通常略高于机构提交的核定比例；而HHS下属的NIH资助量大、面广，更注重公平与效率，确定的费率通常略低于机构提交的比例。

1.5　历史演进的特征与实质

纵观美国科研间接经费制度的发展历程，可以归纳出三个显著特征：制度管理由分散走向统一，成本核算由粗放走向精细，确定机制由复杂走向简化。从二战时期的应急安排，到《A-21通告》的规范化，再到21世纪的精细化核算与严格审计，间接经费制度逐步演变为一套高度专业化、法制化的管理体系。

从间接经费的运行机制来看，与中国以项目类型确定间接经费占比的机制不同，美国采用以项目依托机构为单位确定间接经费占比的方式，资助方与依托方的谈判策略和议价能力在间接成本率的确定过程中起着重要作用。国际知名大学和科研机构在间接经费比例方面都会结合自身核算结果与联邦政府单独议价。在这个过程中，NIH逐渐成为美国高校科研的最大赞助机构，因此，其上级机构HHS逐渐成为绝大多数高校的间接成本谈判对象。

从间接经费占比的国际对比来看，各国对此概念的定义也略有差异。例如，美国、日本政府资助项目的间接经费占比是指间接成本占直接成本的比例，英国和中国都是指间接成本占总成本的比例，在美日概念下的20%间接成本占比大致相当于中国和英国概念体系下的17%间接成本占比。NIH外部研究管理政策办公室（Office of Policy for Extramural Research Administration，OPERA）的统计数据显示，2023财年NIH用于研究拨款的350亿美元中，有90亿美元用于间接经费，涵盖设备、运营、维护和会计等方面，间接经费平均占比约为26%。

需要强调的是，“成本分担”理念贯穿制度变革始终。尽管联邦政府补偿间接成本，但这种补偿并非完全成本补偿——大学仍需分担部分间接成本。这意味着科研项目的实际成本高于政府补偿额度，研究型大学需要从其他渠道（如捐赠收入、学费、州政府拨款等）筹措资金填补缺口。正是这种成本分担机制，促使大学不断提升管理效率、优化资源配置，也使得间接经费制度成为连接政府资助与大学自主性的重要调节机制。间接经费虽不直接服务于科研活动本身，却构成科研基础设施维持与创新的重要支撑。其调整不仅关乎资金分配的效率，更关乎国家创新体系的根基与未来。

2 美国削减科研经费预算的影响分析

间接经费占比是美国政府、科研机构和社会博弈的结果。近年来随着美国“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理意识不断增强，过高的间接经费占比已引发较大争议。特朗普此举正是在效率优先的理念下，试图在NIH层面提升资金支出效率的大胆尝试。此次压缩NIH间接经费主要是资助机构层面的行为，虽然有助于挤出行政管理中的“水分”，但因为并未涉及间接经费定义、核算方法、谈判机制等底层机制和逻辑，故而整体上对美国科研体制正常运转的影响有限。

第一，影响美国科研发展进程及相关基础设施建设。对联邦资助项目的依托机构而言，NIH调整间接经费可能会造成短期资金缺口，导致基础设施设备维护、更新不及时，管理拖沓影响科研活动等不良后果。同时，美国间接经费也用于支付科研场所和研究设施建设的债务利息，保障高校等依托机构维持必要的设备和基础设施投资，骤然削减间接经费开支可能带来“项目烂尾”的负面影响。例如，密歇根州立大学于近期发布声明，因NIH资金政策的重大变化，其正与亨利·福特健康系统（Henry Ford Health）合作建设一座耗资3.3亿美元的研究大楼（该项目预计于2027年完工，将容纳80个研究团队，致力于癌症、心血管疾病和神经科学领域的研究）的后期维护与运营工作将遭受影响。

第二，影响美国人才培养并导致人才流失。特朗普削减经费虽然只限于压缩美国科研间接成本，但美国科研和教育界普遍认为此举将严重干扰科研进程，破坏科研环境，导致优秀人才流失。一方面，项目资金告急让硕博招生受限，一些高校被迫优先保障部分重点项目运行，暂缓非核心领域的招生计划或者缩减硕博招生规模。例如，宾夕法尼亚大学宣布削减35%研究生招生并撤回部分录取通知；匹兹堡大学暂停2025年秋季博士录取；南加州大学和范德堡大学也冻结招生。另一方面，一些高度依赖联邦拨款的高校开始陆续宣布裁员，关停部分项目或者实验机构运转。例如哥伦比亚大学5月6日宣布裁减180名教职员工，该校“抗病毒鼻喷剂研发、直肠癌筛查、有关孕产妇死亡及发病”等若干问题的研究进展受到显著影响。据媒体报道，相关领域科研人才为寻求稳定的研究环境和资金支持而“逃离”美国的趋势正加速形成。《自然》杂志对全球科研人员求职平台的调查数据显示，2025年一季度美国科研人员的海外职位申请数量同比增长32%，美国用户的海外职位浏览量同比增加35%。

第三，削减经费对于美国公立大学影响相对较小。削减间接经费主要目的是裁减冗员和减少低效支出，从目前掌握的情况看，不会对美国科研创新投入特别是联邦政府稳定资助部分产生直接影响。另外，鉴于公立大学的资助还可以通过州政府层面获得，间接经费的大幅缩减主要影响私立大学和美国国家资助的科学研究机构，对公立大学的影响较为有限。同时，削减间接经费也将倒逼科研机构和高校谨慎选择研究方向，更加“精打细算”提高资金效率，避免不必要的浪费性支出，一定程度上有助于聚焦重要科研项目精准发力，优化科研机构资源配置。

第四，造成美国科技类中小企业发展受限。根据《美国科技时报》1月9日的报道，受联邦科研经费冻结影响，已有上万家初创企业陷入困难。作为科技创新链条中的重要环节，这些企业高度依赖美国联邦机构的科研订单维持运营。以部分专业环境监测仪器制造商为例，其核心客户群体主要为联邦机构及高校，而过去一年中这些客户的研究经费遭到大幅削减，直接导致企业订单锐减、经营困难。中小企业的生存困境进而对美国科研进程造成连锁反应。以美国军方正在推进的“增强轨道视野”（Enhanced Orbital Vista）项目为例，该项目涉及的“卫星跟踪技术”与“高超音速威胁探测系统”等关键技术研发，高度依托由联邦政府资助的中小型科技企业。然而，随着科研资金冻结，相关技术的研发进度严重受阻，向五角大楼交付及部署的时间表被迫推迟至少半年至一年——这已是基于相关企业后续能够重新获得资助的乐观预期。

第五，不会导致美国放松对主要竞争领域的持续关注。特朗普此次削减间接经费的主要逻辑是压缩所谓“低效开支”，缓解联邦财政赤字压力，是其财政政策（加征关税、削减开支、对富人阶层减税）的组成部分和重要体现，并不意味着美国会放松对高科技产业的研发和投入力度。恰恰相反，特朗普在第二任期强化了“科技安全”叙事，将人工智能、量子计算等前沿领域纳入中美战略竞争核心。他在2024年的竞选纲领和演讲中多次提到“要确保美国在尖端技术上的领先地位，要加大在人工智能、无人机、机器人等方面的投资”，因此人工智能作为首要热门领域，未来投资一定会持续加强，且不排除会采取有关举措加固所谓的人工智能技术壁垒，确保在前沿科技领域全方位保持领先地位。

值得一提的是，特朗普削减科研经费的政策遭到美国国内相当部分科研机构、学者、地方政府和司法界等多方强烈反对。例如，2025年2月10日美国22个州（包括马萨诸塞州、伊利诺伊州、密歇根州等）的总检察长（均为民主党人）就特朗普削减医疗和公共卫生领域科研经费提起联合诉讼，认为削减NIH经费的做法违反联邦法律，将极大影响美国在医疗和公共卫生领域的科学研究。2025年5月28日，美国16个州（包括纽约州、加利福尼亚州、伊利诺伊州和新泽西州等）也提起联合诉讼，要求阻止特朗普政府大幅削减用于增加科学、技术、工程和数学领域（Science，Technology，Engineering，Mathematics，STEM）多样性的科学研究以及相关项目的联邦资金。进一步分析，该项政策调整最终落地，则NIH每年节省的超过40亿美元间接经费的后续投向也将最终对特朗普此次“改革”的实际成效产生直接影响。

尽管特朗普政府积极推进科研经费削减，但国会表现出强烈的制衡意愿。2026年1月，参议院拨款委员会发布了两党一揽子法案，基本废除了特朗普的计划性削减。分析人士预计，若这些预算提案得以维持，国会将确定约1880亿美元的联邦科研经费，仅比最近年度预算下降约4%。具体而言，参议院方案为NSF提供87.5亿美元（特朗普要求39亿美元），为美国航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）提供244亿美元（特朗普要求减少23.8%），为美国国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）提供18.5亿美元（增长21%）。这一结果表明，国会两党在维护美国科研竞争力方面形成了共识。然而，OMB采取了拖延策略。这种“行政拖延”导致新资助发放几近停滞：今年以来，NIH新研究资助发放量仅为过去六年同期水平的约30%，NSF约为20%。

3 对中国的启示及相关建议

美国大力削减科研间接经费的政策能否大范围落地，以及将对其科研发展和人才培养产生怎样的长期影响，仍有待进一步观察，目前其他国家也并未效仿。但美国旨在提高科研经费使用效率、减少低效支出的改革初衷，对中国仍有启示和借鉴意义。

首先，加大重点领域研发投入力度，切实提高支出效率。一方面要瞄准人工智能、量子科技等前沿颠覆性领域加强布局，保障国家核心关键战略的部署实施。另一方面，在中国财政收支紧平衡情况下，着力提高中国科技研发投入效率，大力推动优化科技支出结构，坚持“有压有保”，强化重点任务经费使用监管，减少不必要开支、避免浪费，确保财政科技资金用在“刀刃上”。

其次，完善间接经费制度，激发科研人员活力。中国的间接科研经费管理制度是借鉴英美等国家经验和结合中国国情而设立的，虽未出现美国当前遇到的问题，但应关注美国此次削减事件，以便从中得到启示。同时对内不断推动改革，持续优化中国的科研经费制度。综合评估中国近年来科研间接经费制度改革成效，加强间接经费精细化管理，推动实行差异化间接费率及动态优化机制，引导科研人员心无旁骛、潜心科研。在科技体制机制改革中，注重科研人力资本支出，推动提高绩效支出比重，充分激发科研机构活力和科研人员创新活力。

最后，关注美国政策调整进展，加大海外引才力度。特朗普削减科研间接经费造成“科学难民”的现象引起广泛关注，部分国家已经采取措施吸引人才。例如法国启动“选择法国科研”平台，以此吸引美国或国际学者赴法工作。欧洲研究理事会宣布将把受资助的研究人员迁往欧盟的安置预算从100万欧元增加至200万欧元。欧盟委员会正在研究为顶尖人才提供特殊签证等服务。中国也应密切跟踪相关动向，优化人才特殊签证、居留政策、科研资助等配套保障机制，持续加大海外引才力度。

免责声明：本文转自“中国科学技术发展战略研究院”，原作者谭天骄、玄兆辉。文章内容系原作者个人观点，本公众号编译/转载仅为分享、传达不同观点，如有任何异议，欢迎联系我们！

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转自丨中国科学技术发展战略研究院

作者丨谭天骄、玄兆辉

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