文章总结： 文章以18世纪私掠船制度为分析框架，审视美国国会推进的三份网络私掠法案，允许私营公司对指定外国网络威胁目标实施进攻性行动。作者提出五维度治理评估框架，结论是当前法案仅解决授权与能力缺口，治理缺口完全未解决。文章梳理了支持与反对意见，并指出历史教训：专业海军、保险拒保、误伤中立国等因素曾导致私掠制度被抛弃。 综合评分： 75 文章分类： 政策法规,网络安全,威胁情报

拿着国会执照去”黑”黑客？一场关于网络私掠的辩论

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2026年9月4日 20:46 美国

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拿着国会执照去”黑”黑客？一场关于网络私掠的辩论

来源：Black Hat USA 2026 Briefings

标题：Cyberspace Pirates: Outsourcing Cyberwar in the Age of AI and Ransomware

作者：Carole House（Penumbra Strategies 创始人兼 CEO，三度任职白宫 NSC/OMB，主笔多份网络安全与新兴技术行政令，CFTC 技术顾问委员会前主席，CISSP）

适合读者：关注网络安全政策、国际规则、立法动态的从业者与研究者

简介：House 用 18 世纪私掠船（privateering）和捕押特许证（letters of marque）作为分析框架，审视美国国会正在推进的三份”网络私掠”法案。她不站支持或反对，而是提出一个五维度治理评估框架，逐项检验当前方案是否真的能解决 Authority（授权）、Capacity（能力）和 Governance（治理）三个缺口。结论是：三个缺口，立法只填了前两个。

◆ ◆ ◆

2026 年 7 月 15 日，田纳西州众议员 Tim Burchett 往国会山提交了一份法案。编号 H.R. 9697，名字很长：Cyber Letters of Marque and Reprisal Act。同一天，犹他州参议员 Mike Lee 在参议院提交了完全一样的 S. 5000。

法案的条款不复杂。授权总统向私营公司和个人发放”网络捕押特许证”，允许他们对指定外国网络威胁目标实施有限度的进攻性网络行动。清单上列了情报收集、信息作战、数字资产扣押、恶意基础设施破坏，甚至”降级、拒绝或摧毁”指定目标的信息系统。

作为回报，运营商可以拿到一笔赏金。追回的外国资产，最高 15% 归你。

简单讲：让民间高手去”黑”黑客。政府发执照，收益分成。

这听着像网络安全版的《加勒比海盗》。Carole House 在 Black Hat 的演讲，就是从海盗开始讲起的。

▲ 威胁侧的现实：”Kraken 为什么在赢”——规模错配、行动现实与庇护所之墙（来源：Black Hat USA 2026 Slides）

为什么一个网安会议在聊海盗？

House 在 slides 第 9 页给了段简短的历史说明。

18 到 19 世纪初，欧洲海上强国普遍用私掠船补充海军。逻辑很直接：民间本来就有船、有水手、熟悉敌方水域，也有经济动机去干。国家只需要给一纸法律授权，再跟私掠船长分战利品。

letters of marque 不是理想主义。它是一个能力补丁。海军不够用的时候，就把民间武装合法化了。

两百年后，同样的逻辑出现在网络安全领域。

美国政府对某些国家行为体的攻防能力比，House slides 引用的估算是 50:1。FBI IC3 2024 年度报告记录了近 86 万起网络犯罪投诉，损失超过 160 亿美元，其中近 50 亿来自 60 岁以上的美国人。柬埔寨、缅甸的诈骗园区用被贩卖的劳动力运营杀猪盘，朝鲜靠加密货币盗窃补贴核武计划。

而攻击者不需要担心引渡。他们所在的国家要么不配合，要么就是幕后玩家。

House 在 slides 第 4 页把话讲得很清楚：”民主法治与对手行动规模之间的架构错配，正在削弱威慑力。”

所以有人提议：既然海军不够，就发私掠证吧。

三份法案，一条落灰的宪法条款

目前美国国会有三份相关提案摆在桌上。时间线很清楚：

H.R. 4988（2025 年 8 月），亚利桑那州众议员 David Schweikert 的”诈骗农场捕押与报复授权法案”，最早把 letters of marque 这个概念带入当前政策讨论。范围偏窄，主要针对境外诈骗农场（scam farms），授权私营运营商在境外查扣犯罪分子的”人身和财产”。

H.R. 9697 / S. 5000（2026 年 7 月），Burchett 和 Lee 的两院配套版本，范围比 Schweikert 的法案宽得多。情报收集、信息作战、数字资产扣押、系统摧毁，都在授权清单里。15% 赏金条款也写进了文本。

三份法案共同的法律基础是美国宪法第一条第八款第十一项。这条授权国会”宣布战争、发放捕押及报复特许证（grant Letters of Marque and Reprisal），并制定关于陆上和水上捕获的规则”。

宪法给了这个权力，没问题。问题是：这项权力最近一次正经使用是 1812 年战争。1856 年《巴黎宣言》宣布废除私掠制度。但美国没签。所以从法律上讲，这个按钮还在。落了一层灰。

▲ 能力补丁：民间本就有船、有水手、熟悉敌方水域，也有经济动机（来源：Black Hat USA 2026 Slides）

三层分裂：谁支持，谁反对，为什么

House 在 slides 第 5 页画了一张地图。她把辩论场划成三个圈，每个圈内部都在吵。

先看行政分支。2026 年 3 月 6 日发布的 Trump Cyber Strategy for America，Pillar One 明确写了要”unleash the private sector by creating incentives to identify and disrupt adversary networks”。措辞进取。但仅仅 13 天后，白宫 ONCD 顾问 Thomas Lind 在布拉格会议上公开说：”That does not mean hack back. That does not mean letters of marque.” 一字一句，界限划得很死。

再看国会。法案在推，但离成法很远。GovTrack.us 给 H.R. 9697 估了大约 3% 的通过概率。DOJ 对 CFAA（计算机欺诈与滥用法，18 U.S.C. § 1030）的执法立场一点没松。不管目标是不是犯罪分子，未经授权访问计算机系统就是违法。修 CFAA？国会里找不到多数票。

产业界和专家圈的争论最有意思。前 NSA 总法律顾问 Stewart Baker 认为 CFAA 并未明确禁止所有主动防御，主张修法而不是全盘否定。CSIS 的 Matt Pearl 承认能力差距确实存在，hack-back 授权值得重新审视。但反对的声音同样有力。CSIS 的 Alexander Klimburg 给了句精准吐槽：”不瞄准就开枪，hack-back 不是魔弹。” Aspen Digital 的 Devin Lynch 今年 5 月写文章，直接把 letters of marque 叫做”历史 cosplay”。前 NSC 官员 Robert Knake 的建议更直接：”让 Cyber Command 去干，私营公司不用动手。”

翻完这三方的表态，你会看到：这不是一边倒的辩论。说支持的有扎实的理由，说反对的也有扎实的理由。House 刻意没选边。

一个残酷的不对称：对手不挂国旗

House 在 slides 第 11 页点出了一个更难办的问题。

敌方的行为模式是刻意模糊的。中国的海军民兵/人民武装力量海上民兵、APT41、iSoon；伊朗的 IRGC 代理人和承包商；俄罗斯的 RaaS（勒索即服务）和网络有组织犯罪。这些行为体的共同特征？他们不用向立法机构交行动报告。不用搞跨部门去冲突。连在国会记录里备案都不用。

而民主国家每条行动路径都在公开记录里留痕。

“民主的透明度和问责制，”House 设问，”在这个语境下，是 feature 还是 bug？”

这个不对称还没完。AI 在同时砍门槛。slides 第 12 页列了三个维度：技术门槛在降，访问时间在缩，人工监督在减。能力缺口更紧迫了。但授权私人力量的连带风险也跟着等比放大。

五颗星，全都没亮

演讲的重头戏在 slides 第 15 页。House 不是来站队的。她拿出了一套检验标准，五个治理维度，每个都有”通过”和”失败”两条线：

| 治理要素 | 通过条件 | 失败条件 | House 的判断 |

|———-|———-|———-|————-|

| 控制（Control）| 国家直接指挥与控制，预审批目标清单 | 事后报告，或私营方自行选择目标 | 不通过 |

| 责任（Liability）| 严格责任体系，主权全额赔偿 | 私营豁免保护伞，法律风险外包 | 不通过 |

| 范围（Scope）| 严格定义的目标，明确的交战规则 | 宽泛目标类别，AI Agent 自主执行 | 不通过 |

| 激励（Incentives）| 固定服务合同，国家管理的资产追回 | 赏金分成，私营方截留数字资产 | 不通过 |

| 去冲突（De-confliction）| 强制的跨机构预审批清算机制 | 各自为战的私营进攻行动 | 不通过 |

五个维度，五个 FAIL。

框架的学术基础很扎实。委托-代理理论（Jensen & Meckling, 1976）、代理人可行性条件（Avant, 2005）、国家武力垄断（Thomson, 1994; Weber, 1919），加上 Tallinn Manual Rule 17 的国家责任规定。

当前所有法案解决了 Authority：宪法第一条说了你可以发证。也试着解决 Capacity：私营部门确实有技术、有速度、有人。但 Governance 呢？一个字都没写清楚。

▲ 为什么各国最终放弃私掠：专业海军、保险拒保、误伤中立国、主权信誉、工业战争（来源：Black Hat USA 2026 Slides）

历史讲的事

slides 第 9 和第 10 页的历史对照可以多看几眼。

为什么国家曾经需要私掠者？因为海军不够。民间本来就有船、有水手、有知识，也有经济动机。国家提供法律外壳和利润分成。能力补丁的逻辑，一字不差。

为什么所有海军最后都抛弃了私掠？五个原因：

1. 专业海军建起来了。 今天的对应是 USCYBERCOM 扩编。

2. 保险市场拒保了。 网络保险商已经在推掉与 hack-back 相关的保单。

3. 误伤中立国船只损害了联盟关系。 网络版就是 Five Eyes 基础设施溢出，一模一样的故障模式。

4. 雇佣兵利润损害了国家主权信誉。 Thomson（1994）的基本论点。一张正式的网络私掠执照等于公开宣布：美国主权，可租。

5. 工业战争超出了私人激励结构。 AI 让大规模行动成为可能，治理要求等比放大。但私人的激励结构不会自动跟上。

历史不重复。但它押韵。

三个必须回答的问题

House 在最后一页 slides 给了三个条件。她说，任何方案，不管最后叫什么名字，得先回答这三个问题。

第一，把授权留在问责所在的地方。 你发执照让私人去行动，出了事谁扛？答案不清晰，方案就不成熟。

第二，把私营部门已经在非正式做的事结构化。 不承认灰色地带里已经存在的私营行动，就谈不上真正治理。House 的判断：私掠者今天已经存在，就在灰色地带。实际要选的只有两样。正式化并监管，承担由此而来的责任。或者接受现状的全部成本。

第三，在你宣布方案可行之前，先把五个治理测试过了。

她没给结论。给了五个 FAIL，又给了三个条件。给完就走了。判断留给你。

原文链接：https://www.blackhat.com/us-26/briefings/schedule/#cyberspace-pirates-outsourcing-cyberwar-in-the-age-of-ai-and-ransomware-54087

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